年度赤峰市社会科学科研课题选编

“飞地经济”是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作发展模式。

年，赤峰市委、市政府出台《关于在赤峰经济开发区发展“飞地经济”的意见（试行）》，要求全市高度重视“飞地经济”政策的推广运用，整合现有工业园区，牢固树立赤峰市一盘棋思想，努力打造市、旗县区两级共享工业经济平台，实现资源禀赋和产业优势有效对接。由此，我市在政府层面正式引入“飞地经济”发展模式，迄今已经两年。

我市“飞地经济”相关工作的进展如何，存在什么问题，需要做哪些调整，这是本课题预设的研究取向。自今年5月份开始，课题组以网络查询为主要渠道、以函件查询为辅助渠道，全方位的搜集了相关政策材料；就马林有色金属产业园区建设，专题访问了赤峰市高新技术产业开发区管委会、赤峰云铜公司、赤峰金剑铜业公司有关负责人；针对电力要素优势问题，赴霍林郭勒市进行了实地调查。通过半年来的积极工作，取得一定研究成果，在此综合报告如下：

一、进展情况

（一）重点飞入地园区建设取得一定突破

赤峰市高新技术产业开发区“马林有色金属产业园区”是我市按“飞地经济”模式启动建设的市级层面重点飞入地产业承接载体。园区规划面积约22平方公里、一期工程规划12.73平方公里，重点发展铜冶炼、新材料、高端装备制造等产业，自年中启动实施。

通过两年的攻坚奋战，马林园区建设已取得一定进展：一是土地征收完成亩，拨付征地拆迁补偿资金10.29亿元，园区建设的空间条件基本具备；二是基础设施建设完成投资7亿元，已经建成创业大道、发展大道等园区主干街路，基本完成供电、工业用水、生活用水、污水处理、排洪等工程，正在积极推进万立方米库容的固废处理场和危废渣场、4X兆瓦园区自备热电厂、47万平方米的仓储物流中心、2.6万平方米的综合服务中心、园区铁路专用线等工程，初步具备承接项目的平台功能。

（二）“飞地经济”发展思路初步被接受

赤峰云铜公司、金剑公司两大铜冶炼项目跨旗县区在马林有色产业园区异址扩建工程推进顺利。两项目原址分别在喀喇沁旗锦山镇镇东郊和赤峰市西郊，原有电解铜产能均在15-18万吨左右，副产约60万吨硫酸。在市委、市政府的推动下，两企业决定按照“飞地经济”政策异址扩建搬迁至马林园区，单体项目设计规模均为年产高纯阴极铜40万吨、且全面提升环保标准，总投资超过个亿。去年4月、今年4月，两大搬迁入园项目先后在马林园区开工。目前，云铜搬迁项目已经进入设备安装调试阶段，计划年3月开车试生产；金剑搬迁项目一期工程计划年建成。

今年5月，宁城县人民政府、阿鲁科尔沁旗人民政府以“飞地经济”模式引进的首批项目正式签约落地马林有色产业园区，这是我市跨旗县区层面“飞地经济”模式招商的破壁性成果。据了解，宁城县引入项目是万吨锰硅合金项目，规划占地亩，计划总投资40亿元，主要建设包括制备系统、制氮系统及压缩空气、矿热炉系统等，并设计12台锰硅合金密闭矿热炉煤气发电系统，项目建成后年产值40亿元，利税4.5亿元，安排就业人；阿旗项目包括津竺高新特种玻璃纤维科技有限公司高性能特种玻纤纱、玻纤布及无机防火卷帘门装饰布生产建设项目，华特玻璃纤维造有眼公司高性能玻璃纤维生产线建设项目，佳联玻璃纤维制品科技有限公司高性能玻璃纤维纱、玻璃纤维织物建设项目，总投资6亿元，全部建成达产后，年可实现产值8亿元，利税万元。

总的看，我市“飞地经济”发展已经取得了明显进展，值得充分肯定；但相关工作尚未实现质的突破，仍然处在起步发动阶段。主要表现是：1、市本级飞入地园区平台只有1个，基础设施建设依靠财政、投资来源单一，目前只是完成框架性基础设施建设，只是初步具备接纳产业的条件；2、产业聚集尚处在基本依靠行政力牵动的阶段，后续推进乏力，尚未形成明显的市场化的主动集聚趋势；3、飞入地产业发展优势要素尚不具备，预想的低成本电力供给、铁路专用通道推进艰难，用水保障问题还需要进一步筹划。

二、前景分析

“飞地经济”模式有没有前途与价值？

站在现实需要与长远目标两个层面分析，我市大力推进“东部工业走廊”战略，高水平建设市级工业发展平台、实施“飞地经济”发展构想，对牵动全市经济发展，其意义是鲜明的。

（一）有利于集中财力进行重点建设提高产业承接平台的基础设施水准

我国改革开放40年，在经济发展方面最具成功价值的经验就是集中全力进行点上的突破、形成地域经济发展的龙头效应。深圳蛇口是我国第一个工业开发区。根据有关文献资料，经过时任党中央副主席、国务院副总理李先念同志批准，年最初的蛇口工业区占地亩，招商局启动投资是人民币万元至1亿元(约2亿至3亿港币)。年的1个亿，那是巨款了，大体就是1平方公里基础设施建设投入万元。正是蛇口的成功开发，直接促动了深圳的对外加工产业发展，直接促动了全国的改革开放。青岛是我国北方知名港口城市。年11月，国务院批准成立青岛高新技术产业开发区，规划面积9.8平方公里。该高新区年被认定为国家高新技术产品出口基地，年被评为国家级先进高新技术产业开发区，成为我国高新开发区的一面旗帜。据有关材料介绍，截至年8月，十年间青岛高新区基础设施投资达57．18亿元，基本上是1平方公里投资6个亿，由此形成文化、教育、休闲、卫生、医疗功能配套完善、环境优美的区域发展环境。青岛高新区的成功，直接带动了青岛先进制造业的长足进步。

赤峰市是经济欠发达地区，市旗县区两级财政长期羸弱，可用于发展的投资十分有限，其中最重要的财源集中在市本级及市属三区。现阶段，我市正在大力争取赤峰高新技术产业开发区进入国家高新区行列，为全市高质量发展搭建优势平台。根据赤峰高新开发区总体规划，高新开发区空间布局“一区四园”，包括马林有色金属产业园区在内，总体规划面积平方公里。但现实情况评估，包括马林有色园区在内，我们的高新开发区一区四园基础设施总投资还远不足个亿，欠账还很多，按照1平方公里6个亿匡算，全面达到青岛高新区年基础设施建设水平要投入个亿以上，我们的差距十分遥远。在新的历史阶段，我国的宏观经济调控力度显著增强，生态文明建设的要求对工业经济发展提出了新的更高要求。只有最大限度的集中财力，举全市之力重点建设高新开发区平台，尽快建成高水平的高新开发区发展平台，使其发挥出有力的拉动效应，才能改变我市经济发展长期以来动力不足的局面，这是我市的希望所在，是我们必要的、必须的选择。

（二）有利于形成集群效应降低生产成本提高企业的竞争力

国内外经济发达地区的成功发展经验表明，工业园区既是一种空间形态，更是一种产业发展特征。大力推动人才、市场、资金、技术等要素，大力推动大量同类产业项目、关联企业及支撑机构在空间上集聚，可以形成鲜明的产业集群效应。一是大量的大中小企业集聚于一定区域，能够不断加深分工和协作，大幅减少相互欺诈，大幅增加技术推广，大大降低物料运输成本，促进企业生产效率提升。二是大量的生产要素聚集，市场需要与信息叠加，可以促进集群内新企业更快速的衍生与成长。

赤峰高新开发区，特别是由红山工业园区、元宝山工业园区、马林有色金属产业园区组成的高新开发区南片区，已经初步形成一定规模的产业集聚趋势、形成能源、冶金、化肥、生物化工、制药等产业集群，已经有部分企业的产品、副产品形成上下游相互紧密供给关系，初步出现产业链拉长、生产成本降低、产品竞争力提升的趋势，这是非常好的集聚效应喜人局面，这是作为经济欠发达地区的赤峰市经济跨越发展的强有力增长极。

坚定信心坚持和推进“飞地经济”发展的构想与方针，应该成为我市长期的坚定不移落实“工业强市”战略的既定举措。

令人鼓舞的是，今年1月，市政府印发了《赤峰市人民政府办公厅关于明确“飞地经济”工作有关事项的通知》，成立“飞地经济”推进落实工作领导小组，设立办公室，明确了土地出让有关政策，建立了飞地项目首联负责制和项目两次报备制度，把“飞地经济”有关工作推上了新台阶。

三、对策建议

（一）飞入地产业园区迫切需要突破关键经济要素

从现实发展状况看，偏远西部地区工业园区最具吸引力的关键经济要素是低成本电力供给，最可能实现的优势生产要素也是低成本电力供给。这同样是我市飞入地产业园区迫切需要突破的关键性基础设施配套要素。

1.霍林郭勒市低成本电力供给的成功经验

霍林郭勒是我市的兄弟盟市——通辽所辖的县级市，位于通辽市最北端。全市总面积平方公里，辖1个苏木、4个街道办事处，总人口12万人。年，周恩来总理对开发建设霍林河煤田作出重要批示，拉开了霍林郭勒开发建设的序幕。年经国务院批准正式成立霍林郭勒市。近十余年来，霍林郭勒发展非常快，实现了经济崛起。年，霍林郭勒市完成地区生产总值.16亿元、一般公共预算收入35.08亿元、被评定为全国县级城市小康经济指数第一名、中国西部百强县市第10名，在蒙东地区成为旗帜性的发展排头兵，地位遥遥领先。

研判霍林郭勒市的发展成就，关键就在于他们在近十余年间以市工业园区（内含4个片区）为产业发展平台，以谋求低成本电力供给为突破口，主要通过大力发展企业自备电厂、园区自备电厂、内部“点对点供电”局域微电网等办法，成功搭建了低成本电力供给基础平台，从而成功引进国电投、杭州锦江集团、山东创新集团等一批行业领军企业落地创业，全面推动了煤电铝产业的扩张发展。目前，霍林郭勒已建成万千瓦电力装机、万吨电解铝的产业能力；在建火电装机万千瓦、电解铝万吨。霍林郭勒工业园区被业界赞誉为是“全国最适合发展煤电铝产业的地方”。

2.“增量配电业务”是现实的谋求低成本电力供给的政策窗口

世易时移，现阶段我国能源政策与十余年前相比发生很大变化。目前，国家正在大力推进向自备电厂追缴政府性基金并征收政策性交叉补贴的政策落实，自备电厂低成本供电优势将荡然无存，这就基本堵死了其它地方学霍林郭勒、再利用自备电厂谋发展优势的工作思路。

那么，除了自备电厂，还有没有别的“谋电”出路呢？答案是肯定的，目前仍有一扇“政策窗户”敞开着，就是国家发改委、国家能源局正在积极推进的“增量配电业务”改革。自年以来，国家发改委、国家能源局已经推出三个批次个增量配电业务试点单位，其中内蒙古有15个单位申报获准入围。

从试点情况看，该项改革举措的取向主要是依托工业园区设立配售电公司、由配售电公司对接国家电网买电、再向园区企业送配电。

开放工业园区售配电公司作为一个单独市场主体，从国家电网买电、再向园区内企业售电，这就融合了大用户直购电政策及局域微电网政策，给了园区配送电电价话语权，可以实现园区电力优惠配置。

这是电力体制改革的一个十分重要的新动向，实质是在钢板一块的国家电网模式下打开了一个政策缺口，是放给地方的一个全新的合规的争取扶持政策的机会。

3.整合平煤公司配电网、为赤峰高新开发区建立低成本供电系统，是值得探索的“谋电”办法

从各地实践看，在增量配电业务改革范围内，目前还有了“对于历史形成的国网公司以外的存量配电网资产视为增量配电业务进行整合”的探索。这个突破更具现实意义。这一突破最早出现在年4月26日、国家发改委和能源局联合发文批准的《新疆生产建设兵团售电侧改革试点实施方案》中。当年8月，国家发改委和能源局联合发文批准的《福建省售电侧改革试点实施方案》也明确了这一条。

我市平庄煤业公司（原平庄矿务局）自营供电网即可属于此类，经过60年建设已经形成公里66千伏供电线路及公里6千伏配电线路，独立成网运行，这是蒙东地区惟一的国网公司以外的历史形成的存量配电网资产。赤峰高新开发区的元宝山工业园区和马林有色金属产业园区完全处在它的既有供电区域内，红山工业园区和松山工业园区就挂在这个供电网的边缘。因此抓住机遇，推动平煤公司依托历史形成的存量供电网资产，注册配售电公司以取得市场主体地位。定向赤峰高新开发区对接“增量配电网”政策，实施供电领域供给侧改革，从而快捷有效的建立赤峰高新开发区第二供电系统，实现赤峰高新开发区新增工业企业优惠价用电，如此可以迅速突破目前本地区僵硬的国家电网垄断性供电格局。长远目标可以设想借助该平台，推动赤峰高新开发区国电系统发用电资产整合，后逐渐形成国电系统的一个局域微电网，搭建本地化、全链条式、低成本的电力供给新体系。

这是一个可以实现“三赢”的努力方向：国家推动的改革任务得以落地实施，这是中央部委的满意；平煤公司局部资产整合利用，可以扩大生存空间，老树发新芽，有希望激发企业发展内生新活力；最重要的是高新开发区可以实现新增企业稳定的低成本供电，形成优势电力供给要素，必将大幅提高产业集聚吸引力。

（二）应该大力拓宽“飞地经济”的运作视野

作为经济欠发达地区，我市最大的瓶颈是自有财力不足，对发展的投资能力有限。搞“飞地经济”，在飞入地园区建设方面，我们的投入捉襟见肘。形不成优势发展平台，没有梧桐树，自然招不来金凤凰。

1.广东省汕尾市推进“飞地经济”的成功经验

这个经验就是广东省汕尾市创立“深汕特别合作区”的探索。

深汕特合区位于汕尾市海丰县鹅埠镇，是经省政府批准认定的省级产业转移工业园。年2月18日，广东省委、省政府批复《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，正式设立深汕特合区。当年5月21日，特合区挂牌启动。

年11月，《深汕（尾）特别合作区发展总体规划（-年）》出台。

年7月23日，广东省政府常务会议审议通过《广东深汕特别合作区管理服务规定》，标志深汕特合区的法律地位正式确立，履行职能从行政授权转化为法律授权。

自今年2月17日起，深汕特合区正式由由以往的深圳、汕尾两市管理，调整为深圳全面主导，其管委会正式成为深圳市委市政府派出机构。

经过几年的酝酿、运作，深汕特合区范围扩大到海丰县鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇，总面积.3平方公里，规划控制面积约平方公里，可建设用地平方公里，海岸线长42.5公里，区内常住人口为7.1万人。特合区的合作期限为30年，从年至年止。

年5月，第一家在深汕特合区注册的企业——深汕投资控股有限公司成立。它从合作区开办经费当中借了万元资本金完成注册，一年多时间，这个平台投控公司与广东农业发展银行、浦发银行、平安银行、深圳建设银行建立了投融资合作关系，通过表内贷款和共建投资基金模式，成功撬动了深圳亿元的投资到特合区落地。深圳方面全面介入特合区供水、交通、道路、中央商务区等基础设施建设。

今年体制调整以来，深汕特合区的发展进入快车道。根据公开数据显示，特合区已签约65个产业项目，规划建设72个基础设施配套项目，已供地59个产业项目，匡算总投资规模已经达到1万亿，一个现代化产业新城正在崛起。其中，华润电厂、腾讯数据中心、晟火科技、田园沐歌、瑞和、大百汇、中瑞、华瑞等一批产业项目即将建成投产。

深汕特合区的发展直接带动了汕尾的发展。今年以来，高质量发展被定位为汕尾当前经济发展的主攻方向。汕尾市明确要与深圳形成“总部、研发、销售在深圳，生产基地在汕尾”的产业共建模式，突出做大做优电子信息、新能源、新材料、生物医药、海工装备、旅游康养、现代渔业、现代农业等产业，力争通过5年的努力，形成4个超亿元、6个超亿的产业集群。

深汕特合区的基本模式就是相对落后的汕尾拿出一个地块，引进一线城市深圳主导开发建设，形成一个可以发挥龙头作用的经济增长极。这是典型的“飞地经济”。

2.创办“京蒙扶贫帮扶合作开发区”的思路

我市有没有可能学习深汕特合区的经验？答案是肯定的！我们可以考虑创办“京蒙扶贫帮扶合作开发区”。

第1，京蒙对口扶贫合作，是中央的战略部署。过往20年，北京市已经成为内蒙古第一大投资来源地，年到年9月，内蒙古与北京市的合作项目1个，引进到位资金约.46亿元，占内蒙古同期引进区外到位资金的近31.9%。自“十二五”以来，赤峰市被列为北京市重点对口帮扶合作地区，也已经取得了十分丰富的成果。在这个中央部署的政府间帮扶机制名下，构想一个以扶贫合作为发端的“合作开发区”，基本方针是互利共赢、定向承接北京经济要素、社会服务要素的外溢，目标定位在帮扶蒙东打造一个扶贫合作的标志性的经济造血平台，申请自治区与北京市进行两地省级党委政府层次协商运作，这是现实的。

第2，高铁建设为“合作开发区”的建设创造了特殊的机遇。年高铁开通后，从北京星火高铁站到赤峰的列车运行时间将缩短到2小时以内，这是重大的赤峰靠近靠紧首都北京的时空变化。由此，京赤两地互补优势将变得鲜明，为提议并实施“合作开发区”创造了难得一遇的时机。

3.关于“京蒙扶贫帮扶合作开发区”的基本设想

该“合作开发区”可以设想落地京沈高铁赤峰支线的平庄西站地区。高铁平庄西站位于现在的元宝山区中心城区南面，是我市三个高铁站中唯一不在原有城区之内的既设车站。站址周边主要包括平庄镇岭上、山嘴子、前七家、大三家4个行政村，土地开阔平整，总面积约30平方公里，户籍总人口仅约1.5万（约3户），几乎就是一张可以任意描摹的白纸。作为赤峰市中心城区行政区划范围内的一个站点，该站可以申请更名为“赤峰南站”。

“合作开发区”可以设想对接北京市朝阳区，那里是京沈高铁始发站——北京星火高铁站所在地。朝阳区是北京市面积最大的中心城区，土地总面积.8平方公里，年末户籍人口.8万人、常住人口.9万人。年，朝阳区实现地区生产总值（GDP）.4亿元，一般公共预算收入.2亿元。区境内拥有北京CBD功能区、电子城功能区、奥运功能区等三大功能区，年末总部企业达到家，占全北京市22.4%，其中包括家跨国公司地区总部，10年年均增长33%，是北京总部经济最具发展活力地区之一，经济与社会服务要素外溢效应巨大。

借鉴深汕特合区的经验，“合作开发区”可以设想合作期30年。坚持“合作开发、成果共享”原则，合作期内交由北京方面全面主导规划、管理和建设，作为北京总部经济的生产基地、服务配套基地进行产业设计与摆布，目标是建设一座产城融合的扶贫合作高铁新城，我市全面配合，合作期内的税收亦完全由北京合作方执掌享有；合作期结束，整体移交我市，但北京合作方仍可享有一定年限的税收分成。

在京蒙扶贫合作的架构下，引入北京的整装资金、管理、技术、项目，创造一个“飞地经济”模式的新平台，为我市中心城区南翼打造一个发展增长极，为元宝山区发展安装一个全新的发动机，拉动我市经济的长足性新进步。

作者简介

王利君，53岁，蒙古族，中共党员，喀喇沁旗人。年毕业于东北师范大学中文系。现任元宝山区委办公室副主任。

作者自大学读书时起，长期致力于赤峰地区经济社会问题的调查研究，先后撰写地方经济社会发展相关研究性文章60余篇;曾于3年出版时政性研究专著《赤峰：别再说不》、年出版两卷本区县问题调研丛书《元宝山发展纵横谈》、年出版地方发展研究专著《赤峰：21世纪崛起》（年）。

赤峰市社科联

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